L’accelerazione del cambiamento climatico della Terra ha aumentato la frequenza e l’intensità delle inondazioni fluviali e costiere, delle frane, della siccità e degli incendi boschivi in tutto il mondo. L’Europa, in particolare, si sta riscaldando abbastanza rapidamente; secondo Copernicus (il sistema europeo di monitoraggio satellitare), nell’agosto 2024 la temperatura media del suolo europeo era superiore di oltre 1,5 °C alla media del periodo 1991-2020 per lo stesso mese. Oltre agli eventi legati al clima, altri disastri naturali come terremoti, maremoti, eruzioni vulcaniche e bradisismo possono avere un impatto drammatico sull’economia e sulla società.
La questione delle catastrofi naturali e, più in generale, dei rischi di catastrofe, un tempo circoscritta agli studiosi delle scienze «dure», come i fisici e i biologi, è diventata un tema di interesse anche per gli economisti, i sociologi e gli avvocati. Di conseguenza, si vedono tra l’altro sempre più tentativi di misurare l’impatto economico degli eventi naturali in modo affidabile. La relazione europea sullo stato del clima 2023 stima che i danni diretti alle proprietà generati nel 2023 da inondazioni, inondazioni e incendi (tralasciando gli effetti indiretti) siano superiori a 13 miliardi di EUR e che il bilancio delle vittime sia pari a 151 decessi. Negli ultimi anni vi è stata anche una crescente attenzione nei consessi internazionali alle catastrofi naturali come potenziale fonte di rischio sistemico per la stabilità finanziaria.
La letteratura sui soccorsi in caso di catastrofe suggerisce che un approccio puramente ex post alla riparazione dei danni e al risarcimento delle perdite è probabilmente non ottimale. Il risarcimento può essere molto costoso per le finanze pubbliche quando si verifica un evento. È inoltre difficile per il mercato assicurativo privato fornire una copertura adeguata per eventi rari ma catastrofici. Sono pertanto auspicabili l’attenuazione ex ante dei rischi e la prevenzione e la limitazione dei danni. Inoltre, la natura del rischio di catastrofe sembra richiedere un’adeguata interazione tra gli interventi pubblici di soccorso e i regimi assicurativi privati.
Alcuni principi preziosi per i responsabili politici sono stati recentemente sintetizzati in un “decalogo” per la gestione delle catastrofi naturali, elaborato dall’OCSE e dall’IAIS, l’Associazione internazionale delle autorità di vigilanza assicurativa, sotto gli auspici della presidenza italiana del G7. Ivass ha contribuito attivamente a questo documento con contributi tecnici. Il quadro OCSE-IAIS afferma che un meccanismo efficace di protezione contro le catastrofi naturali richiede la cooperazione di molte parti interessate, sia pubbliche che private.
Su questo punto, l’anno scorso ho menzionato i pro e i contro di due modi di condividere i costi di un evento catastrofico: l’intervento pubblico e l’assicurazione privata. Ho anche sostenuto che un’adeguata diffusione della copertura assicurativa non è solo una questione di scelta individuale, ma ha elementi di una questione collettiva.
Consentitemi di ricapitolare molto brevemente i punti principali che ho sollevato. L’intervento pubblico sarà sempre necessario in una certa misura, perché non tutti i rischi sono effettivamente assicurabili e perché, in caso di eventi veramente catastrofici, è indispensabile una qualche forma di coordinamento della ricostruzione e del suo finanziamento. I suoi svantaggi sono, in primo luogo, che quando si verifica un evento, vi è incertezza sul fatto che sarà fornita una compensazione e in che misura, chi sarà ammissibile e a quali condizioni; in secondo luogo, tale esperienza ci dice che l’attuazione delle misure di soccorso arriva spesso molto tardi dopo l’evento; in terzo luogo, che la ripartizione dell’onere fiscale, essendo naturalmente basata su una mutualizzazione ex post pura e discrezionale, difficilmente può essere concepita in modo da creare i giusti incentivi per la prevenzione o l’attenuazione ex ante dei rischi.
I contratti di assicurazione privata sfruttano le opportunità di diversificazione tra rischi non correlati e possono fare affidamento su tecniche di trasferimento e messa in comune dei rischi, con benefici in ultima analisi condivisi tra l’assicuratore e l’assicurato. Se ben progettato e attuato, è certo, rapido e direttamente commisurato al danno subito individualmente; può fornire potenti incentivi per la prevenzione. Tuttavia, se non ci sono disposizioni per la copertura obbligatoria, è soggetta a selezione avversa. Inoltre, non può raggiungere gli obiettivi di ridistribuzione che l’intervento pubblico potrebbe invece voler perseguire.
Un recente studio realizzato dalla Banca d’Italia insieme all’Università di Firenze esamina gli eventi idrogeologici che hanno avuto luogo in Italia tra il 2010 e il 2018 e il loro effetto sulla sopravvivenza e sulle prestazioni delle imprese. Nei tre anni successivi all’evento, le imprese interessate hanno molte più probabilità di altre di uscire dal mercato; anche se sopravvivono, la loro redditività diminuisce e il numero di dipendenti diminuisce. L’assicurazione può attenuare tali effetti a livello individuale. Inoltre, l’esistenza di esternalità rende la sottoassicurazione di tali rischi anche una questione di interesse pubblico.
La distruzione causata da una calamità naturale ha conseguenze che vanno oltre le persone direttamente colpite, attraverso la fitta rete di interdipendenze che caratterizza le economie. La disponibilità e la granularità più rapide degli sgravi assicurativi rispetto a quelli forniti dagli interventi pubblici discrezionali ex post dovrebbero contribuire a ridurre tali conseguenze.
Non è solo l’assicurazione che può fornire incentivi per rendere le imprese e le famiglie meno fragili e più resilienti alle catastrofi. Le autorità di vigilanza, ad esempio, insistono da tempo sul fatto che le banche dovrebbero tenere conto dei rischi fisici e di altri rischi legati alla natura nel vagliare i meriti finanziari dei progetti. Le misure di attenuazione dei rischi dovrebbero costituire un fattore nella definizione delle condizioni per i prestiti e altre forme di finanziamento.
Come è noto, l’Italia è particolarmente esposta al rischio sismico e idrogeologico, tra cui frane e alluvioni fluviali. Ha anche una costa di 9.000 km, di cui 3.400 km, soprattutto nell’alto Adriatico, possono subire inondazioni costiere. Tuttavia, secondo le analisi di vari centri di ricerca e dell’EIOPA, l’Italia, insieme alla Grecia, mostra in Europa il divario di protezione più elevato, vale a dire il divario tra l’esposizione al rischio di catastrofe naturale (Nat-Cat) e la protezione assicurativa da tali rischi. Dal 1980 al 2022 circa il 97 % delle perdite causate da terremoti e inondazioni non era assicurato, il livello di sottoassicurazione più elevato (quindi misurato) per questo tipo di rischio nel contesto europeo.
Il divario di protezione deriva sia dal lato della domanda che dal lato dell’offerta del mercato assicurativo. Diversi aspetti possono spiegare la diffidenza del pubblico nel chiedere protezione: scarsa consapevolezza del rischio e/o della disponibilità di prodotti assicurativi; difficoltà di comprensione di politiche complesse (per quanto riguarda, ad esempio, garanzie, prestazioni, esclusioni); prezzi elevati. Anche l’aspettativa che le fonti pubbliche compensino alcune perdite può svolgere un ruolo indiretto. Dal lato dell’offerta, l’assicurazione contro i rischi di catastrofe può comportare, se e quando si verificano eventi rari ma ad alto impatto, perdite pesanti e concentrate per gli assicuratori. La modellizzazione di tale rischio di coda è difficile, soprattutto perché è probabile che i cambiamenti climatici spostino la distribuzione di probabilità degli eventi catastrofici legati al clima in modi difficili da prevedere. Ciò rende la fornitura di assicurazione tecnicamente impegnativa e può indurre le compagnie di assicurazione ad aumentare significativamente il prezzo della copertura. Gli stessi problemi sorgono per la riassicurazione: infatti, man mano che gli effetti dei cambiamenti climatici diventano evidenti, le compagnie assicurative trovano sempre più difficile riassicurarsi sul mercato.
Queste particolari caratteristiche del rischio di catastrofe sembrano richiedere misure attentamente progettate per migliorare il quadro per l’assicurazione Nat-Cat e fornire una qualche forma di coassicurazione pubblica, lasciando al mercato di svolgere i suoi compiti di allocazione nel modo più efficiente possibile. Abbiamo pertanto accolto con favore l’introduzione di un regime assicurativo Nat-Cat obbligatorio per le imprese, insieme a una serie di strumenti di sostegno alle politiche, da parte della legge di bilancio 2024. La legge avvicinerà l’Italia ad altri paesi europei (tra cui Francia e Spagna) e non europei (tra cui Stati Uniti e Giappone) che hanno già previsto modelli di assicurazione obbligatoria o semi-obbligatoria contro i disastri naturali.
I dettagli tecnici devono essere definiti con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze e del Ministro delle Imprese e del Made in Italy.
Diversi punti sono fondamentali per un’attuazione efficace. Il regime deve essere tecnicamente sostenibile per gli assicuratori e accessibile per gli assicurati, in modo da garantire una copertura universale senza intoppi. È inoltre essenziale che i rimborsi siano, e siano percepiti come, rapidi e prevedibili. L’entità della copertura offerta (e richiesta) deve essere adeguata. Il decreto attuativo specificherà una serie di dettagli importanti, tra cui gli eventi da coprire e i criteri di esclusione. Tali elementi determineranno in larga misura le pratiche contrattuali riguardanti, ad esempio, gli importi assicurati, i limiti di indennizzo, le franchigie e gli eccessi. Il successo dello schema dipende da un’attenta definizione di essi. Tutti i principali attori interessati dovrebbero avere voce in capitolo nella discussione dei dettagli tecnici. È inoltre importante garantire la coerenza della nuova disposizione con le norme prudenziali e di vigilanza esistenti in materia di assicurazione. Siamo pronti a fornire tutta l’assistenza tecnica che può essere richiesta.
L’esperienza acquisita con l’attuazione del regime di assicurazione per le imprese sarà utile anche nel caso in cui sia prevista un’estensione della copertura del rischio di catastrofe alle famiglie. Si stanno prendendo in considerazione iniziative legislative in tal senso.
Concludo dicendo che, in generale, vi sono altri due ingredienti chiave per ridurre il divario di protezione assicurativa dell’Italia: una maggiore consapevolezza del rischio (e degli strumenti di protezione dal rischio disponibili) da parte del pubblico; migliorare costantemente la chiarezza e la trasparenza da parte dell’industria. I cittadini e le imprese che sono ben informati sul rischio saranno probabilmente disposti a cercare una maggiore protezione e ad adottare misure di attenuazione che riducano il rischio di perdita e al tempo stesso migliorino le condizioni alle quali l’assicurazione può essere fornita. Gli assicuratori, da parte loro, dovrebbero costantemente sforzarsi di migliorare la struttura e il linguaggio dei contratti, nonché tutti gli aspetti della distribuzione delle polizze. Garantire che i contratti siano il più possibile chiari, semplici e leggibili e che i potenziali clienti siano nella posizione migliore per comprendere il prezzo e la portata della copertura e altre condizioni è importante non solo in nome dell’equità, ma anche per garantire che la concorrenza sul mercato funzioni efficacemente. Educazione assicurativa e trasparenza: In Ivass, ci impegniamo a contribuire a entrambi questi obiettivi, nell’ambito del nostro mandato, nel miglior modo possibile.
